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不應該過度依賴土地增值稅作為稅收來源

    土地增值稅的設立,主要是基於憲法143條第3項「土地價值非因施以勞力資本而增加者,應由國家徵收土地增值稅,歸人民共享之。」這是因為土地漲價有很大部分並非是地主運用整地、建設不動產等方式提昇土地價值,而是因為社會進步的原因,例如:過去為農村,後來發展為都市、或附近興建捷運、學校等公共設施,或是由於土地資源減少,台灣地狹人稠,加上中國人傳統有土斯有財觀念影響,許多人除買房自住外更將多餘金錢投資於房地產,在人口不斷增加、需求提升情形下,未來可開發土地資源將愈趨稀少等非地主經營因素,而是政府、人民共同努力致社會進步下之結果。因此,為實現土地自然漲價歸公政策,而有土地增值稅制。

    就目前稅收的數量,土地增值稅的稅收比例,約占全國稅收比例3.5〜6%之間。占各縣市政府稅課收入比重約20〜30%之間,所以土地增值稅是地方稅收的重要來源。

    由於現行土地增值稅之稅基,於土地所有權移轉時,是以「公告現值」為計算之標準。公告現值為「地價評議委員會」所評議推定之價格,與市場價格尚有差距。近年來房地產價格狂飆,土地價格連年攀升,公告土地現值已經與市價拉近,這種不公平現象已漸趨緩和。只是公告現值為每年的一月一日公告調整,土地增值稅的稅基為前後兩次移轉時公告現值之差額,因此在同一年度內之土地交易移轉便無須繳納土地增值稅,形成租稅假期,造成鼓勵短期投資炒作,土地資源利用與稅收上的嚴重損失。又土地增值稅之課徵,係以「漲價倍數」作為基準。其優點在於,對於暴利者,得加重其稅,較符合社會正義。且對於地價較低之郊區或新發展之區域,有抑制土地投機行為之功能,對於地價較高之市中心,有確保正常發展及都市更新之功能。其缺點則是,採「漲價倍數」累進之計算,不符合量能課稅原則,將導致地價漲價倍數與土地實際金額不成正比。因此,有學者主張單一比例稅率,較可避免分年出售降低累進計算之複雜性,不但不會影響持有土地時間之長短,也不會助長投機行為,然不論漲價多寡皆按單一比例,並不符合量能課稅原則。因此,若能改採「漲價金額」累進較符合量能課稅原則,可是這又會造成所有人為避免負擔過鉅額的稅金,將土地分批出售,造成土地細分化,不利於土地利用開發。

    另因土地增值稅採用累進稅率課徵,持有期間愈長稅率愈高,此與為鼓勵人民長期持有土地之立法意旨相違背,為緩和此種情形,遂規定持有期間愈長可獲得較多的減免幅度,並為了避免期炒作房地產,規定如符合「自用住宅用地」則可適用10%優惠稅率,原本一生只能適用一次,第二次換屋就得適用一般稅率,然又考量民眾之換屋需求,新增「一生一屋」規定,以及重購退稅(退稅金額=新購土地價格+已繳土地增值稅-舊房子土地價格),使得新購土地價格超過原出售之土地價格扣除土地增值稅後,就其「已繳納之增值稅」內,申請退還其「不足支付」新購買土地地價之數額,藉此鼓勵民眾長期持有自用土地,抑制投機壟斷,平均社會財富,縮小貧富差距。此外,為抑制投機客在一年內買賣土地,將因為公告現值未變動而免納土地增值稅,透過房地合一稅對在二年內買賣所獲利益課以45%重稅,來填補土地增值稅之漏洞。

    綜上所述,可知土地增值稅之稅收數額有相當大的不確定性,且土地增值稅常受景氣影響,不動產交易市場低迷之際,稅收就會大幅下滑,因此,地方政府不應該過度依賴土地增值稅作為稅收來源,應降低對於土地增值稅稅收之依賴,藉以提高地方財源自主比例。

作者 湯文章/東大國際法律事務所律師、東華大學財經法律研究所兼任助理教授、花蓮地方法院法官退休、國立中正大學法學博士

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