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原住民保留地只能由原住民取得所有權嗎?

    原住民保留地開發管理辦法第18條規定,原住民保留地所有權移轉,以原住民為限,非原住民不得取得原住民保留地所有權。原住民身分之取得,依原住民身分法認定。依該法規定,原住民與原住民結婚,下一代就具備原住民身份,若原住民與非原住民結婚,則可選擇要繼承原住民身份或是拋棄原住民身份。至於原住民保留地,依前開辦法第3條是指「原有山地保留地及經依規定劃編,增編供原住民使用之保留地。」目前原住民保留地的範圍主要來自於日治時期編為「準要存置林野地」的土地,加上歷年來的劃、增編的土地,總共約有26萬多公頃,其中約12萬公頃已經私有化,另約14萬公頃尚屬於公有土地。

    保留地取得所有權,原規定要先設定耕作權、地上權滿10年後,才能取得所有權,1984年下修為5年。2019年又把耕作權、地上權設定滿5年後取得所有權的規定廢除。至於增、劃編原保地的條件則要證明從1988年2月1日前持續使用其祖先遺留,且至申請當時仍繼續使用之公有土地才可申請增、劃編。保留地的歷史淵源,原先是要將漢人與原住民之狩獵、耕作範圍區分開,後來變成限制平地人進入原住民領域,阻絕漢人干擾原住民生,惟實際上是將原住民管理起來在一個區域,俾方便統治。

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    臺灣地狹人稠,原漢交織居住情形嚴重,保留地大多地處偏僻之處,限制原保地交易對象只能是原住民,在經濟上是一種阻礙,金融機構也不願擔保放款。反而衍生為取得保留地所有權的漢人,千方百計的使用「借名登記」的方法來取得所有權。另外,有些家庭世世代代都居住在山地地區,只因為身分上的限制,無法取得土地所有權,也不盡公平!例如,臺灣山地鄉平地居民權益促進會,於2019年5月14日上街抗議,就是為了訴求解編原住民保留地。

    人們在土地上進行生活、生產及經濟活動,並藉由土地的使用去換取利益。然而,土地不僅僅是交易的商品,原保地是原住民文化、慣習、社會文化習俗的指標,是原住民文化依附的根基,原住民族代代相傳的口述歷史,都與土地有關,若土地被剝奪殆盡,原住民族群的文化將不復存在。缺乏土地使用權的原住民族等於是文化認同權被侵犯,連帶影響原住民族自決權(自治權)的實踐,甚至連生存權也失去意義。因此,限制所有權人的身分、使用的條件,不但可賦予原住民族生存權意義,並且可增進文化認同。此外,限制買賣之人須有原住民身分時,可以阻止不肖財團覬覦山坡地的資源而處心積慮想要開發謀利,並且可以將山林的資源、生態都給予很好的保護。

    但隨著生活科技日漸發展的情形,並非所有原住民族個體,皆認為應繼續依循原來的傳統生活方式,有相當比例居住於都市地區的原住民,就不會主張土地攸關其生存權,不進行漁獵活動的原住民,也不會主張土地與文化息息相關。而且,原住民保留地編定的意旨,既是為保障原住民生計,但現今並非所有原住民族皆以傳統生活為主,有許多現在居住於都會區域的原住民,其僅是具備原住民族身分,然其生活皆以與一般漢人相同,褪去傳統生活的色彩,土地應可視為其所支配的財產權,限制土地交易對象,反而變相限制部分原住民對於財產權的使用,而非達到土地保障的用途。

    綜上所述,保留地只能由具有原住民身分者取得所有權的有利之處,在於原住民族可以藉由土地權延續其生存權及文化權,壞處在於限制原住民族使用土地的自由。但文化是流動的,傳統不可能永遠不變,原住民族的文化隨著時代的演變也不斷著改變,原住民保留地政策要存或要廢,需要大智慧者來擘劃,恐怕不是短期內就可以決定的事情。

    作者 湯文章/東大國際法律事務所律師、東華大學財經法律研究所兼任助理教授、花蓮地方法院法官退休、國立中正大學法學博士

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