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地方自治條例要具備什麼條件,才可以成為釋憲的客體

    近日花蓮縣政府向縣議會提出「花蓮縣礦石開採景觀維護特別稅自治條例」審議,稅額維持每公噸70元計徵,並將開徵年限由1年調為4年,經議會程序委員會以稅額有官司爭議退回要求重送。縣府則重申前案被最高行政法院判決敗訴後,已依法提起再審和聲請大法官釋憲,這又讓特別稅稅額有無30%的稅額調整限制的爭議另外掀起波瀾。

    特別稅稅額有無30%的爭議,在台北高等行政法院審理時,承審法官認為花蓮縣礦石開採特別稅自治條例有違憲之虞,向大法官聲請解釋,經過大法官第1509次、1512次、1513次會議,認為該自治條例並非法官聲請解釋的客體,議決不受理。不過大法官黃虹霞在第1509次、1513次會議中提出不同意見書,認為地方自治條例是不是當然非法官得聲請釋憲的客體,尚有討論餘地。

    臺灣各級法院的法官得聲請釋憲,源自於釋字第371號解釋,但該號解釋卻將最高法院或最高行政法院法官原本得聲請釋憲之客體「所適用之法律或命令」 限縮為「適用之法律」,排除「命令」,以致「相當於命令之判例」 (釋字第154號解釋用語) 亦同遭剔除。但為何將法官聲請解釋憲法之客體,由原來立法者所設定之「法律或命令」, 變更為「法律」,該號解釋惜墨如金,未置一詞(李震山大法官釋字第687號解釋部分不同意見書)。至於政府機關依大法官案件審理法第5條第1項第1款「中央或地方機關,於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機關之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者」,原本就有權聲請釋憲。

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    地方自治為憲法所保障的制度,憲法第107條、110條、111條,以及憲法增修條文第9條訂有明文。在自治事項的範圍內,地方自治團體依照地方制度法,得訂定自治法規,就自治事項為議決,並得辦理自治事項。相對於自治事項,地方政府執行上級政府交辦之非屬於該團體的事務,則稱為委辦事項。地方制度法規定地方自治團體對於委辦事項具有訂定委辦規則以及辦理委辦事項之義務。

    依地方制度法第25條及第28條第2款規定,地方自治團體得就其自治事項或依法律及上級法規之授權,以自治條例規範居民之權利義務,惟其內容仍不得牴觸憲法有關中央與地方權限劃分之規定、法律保留原則及比例原則。換言之,各地方自治團體所訂相關自治條例須不牴觸憲法、法律者,始有適用。當自治事項與中央法規有牴觸疑義時,得聲請司法院解釋。

    依據釋字第527號解釋理由書,就地方制度法規定得聲請大法官解釋的情形為:1、自治事項議決:自治事項議決與自治法規與上級法規抵觸者無效。地方制度法第30條第5項及第43條第5項之規定,均係指有監督自治團體權限之各級主管機關,對議決事項或自治法規是否牴觸上位規範尚有疑義,而未依相關規定逕予函告無效,向大法官聲請解釋而言。2、自治法規與委辦規則:(1)地方自治團體對函告內容持不同意見時,如果被函告無效的是自治條例,則由地方立法機關依照大法官審理案件法聲請大法官解釋;如被函告無效者為自治規則,則由地方政府聲請大法官解釋。(2)被函告無效的如果是委辦規則,因其本須經過上級機關核定始生效力,尚不得聲請解釋。3、辦理自治事項:(1)上級主管機關依照地方制度法第75條對自治團體辦理自治事項,認有違背上位規範尚有疑義,未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者,得依同條第8項規定聲請解釋。(2)地方自治團體之行政機關認為上級主管機關依照地方制度法第75條所為之處分涉及自治法規違反上位規範的問題,惟該自治法規未經過上級機關宣告無效時,自治團體可以依照地方制度法第75條第8項聲請解釋。

     這次礦石稅額有無地方稅法通則30%的稅額調整限制,源自於行政法院判決的否准,並非經過上級機關宣告無效,能否 作為釋憲的客體,可能還有疑慮。

作者 湯文章/東大國際法律事務所律師、東華大學財經法律研究所兼任助理教授、花蓮地方法院法官退休、國立中正大學法學博士

 
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