憲法第130條明定「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權」，可是同樣是公民權內容的，罷免、創制、複決及參與公民投票等，憲法就沒有年齡限制。就理論上來說，憲法保持沉默的地方，立法者就有空間去自由設計。所以，2017年修正公布的《公民投票法》第7條規定「中華民國國民，除憲法另有規定外，年滿十八歲，未受監護宣告者，有公民投票權」，將公投年齡降為18歲。至於創制和複決權的設計是在代議士制度下，唯恐代議士未必能夠精確代表或回應公民的意志暫時收回賦予代議士的權力，而由公民自己直接對特定政策或法律表達期望和意志，與公民投票沒什麼差別！比較與選舉權有關聯的是罷免權，如果將「選舉與罷免的年齡」設計不一致，那就很奇怪了！

       現在大多數國家投票年齡是18歲，包括美國、英國、法國、德國等歐美國家就紛紛把投票年齡降至18歲，亞洲國家例如南韓、日本也都把選舉權降到18歲。臺灣的《公務人員考試法》第15條規定「年滿十八歲者，得應公務人員初等考試」，民法在2023年1月1日起也將完全行為能力降為18歲，而憲法規定人民服兵役之義務更是從18歲起役，可見現行法律有關承擔義務的規定，幾乎都以18歲作為標準，而權利與義務是相對的，實在沒有理由要人民盡義務而不給權利，再將選舉權的行使維持在20歲！

       因此，在朝野立委高度共識，眾多政治人物表態支持，以及民間團體奔走倡議下，「十八歲公民權」修憲案公民複決投票，終於在2022年11月26日與地方九合一大選合併舉辦。可是憲法增修條文第12條規定「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。」以2020年總統副總統選舉人數1,931萬1,105人為基數，修憲複決若想過關，至少需獲得965萬5553張有效同意票，可惜最終只獲得564萬多張同意票，相距401萬票宣告破局！

       這麼高的修憲門檻，當然是朝野二大黨互相算計，避免統獨、變更領土等議題得以通過的結果，但也造就短期內要修改憲法似乎是不可能的事！修憲既不可能，有無其他可行的方法？有人主張憲法130條規定，國民滿20歲有依法選舉權，但並沒有限制未滿20歲者不能投票，因此只要修改選罷法第14條20歲才有選舉權的規定就可以，毋需修憲，美國在1971年憲法增修條文第26條推翻Oregon v. Mitchell【400 U.S. 112 (1970)】一案，明定18歲以上人民有選舉權，但並未排斥各州或地方政府選舉由州法賦予18歲以下人民選舉權，已有案例可循，可是這種主張已經被內政部否決。另有人主張修憲既不可能，就改用釋憲的方式，向憲法法庭提出「投票年齡需滿20歲」違憲，或者「修憲高門檻規定，違反民主國原則之國民主權原則」違憲。但聲請釋憲有一定的條件，目前看來上述二種主張都不符合聲請釋憲的條件，所以要降低18歲行使公民權，恐怕還是遙遙無期！

       古人有云「法與時轉則治，治與事宜則有功」，法律應該是制度進步的強心劑，而非阻礙進步的絆腳石，現行修憲高門檻的限制，顯然已成為降低18歲行使公民權的阻礙，無法與時俱進，如何解套，恐需仰賴各界深思！

作者 湯文章/東大國際法律事務所律師、東華大學財經法律研究所兼任助理教授、花蓮地方法院法官退休、國立中正大學法學博士